Институт политического образования.
Киев-2016.
Над изданием работали эксперты Института политического образования :Андрей Осипов (автор);Андрей Странников;Любомир Гойсак;Александр Солонтай.
Ответственный за выпуск:Любомир Гойсак.
Автор фотографии:Юрий Рымарь
Дизайн, создание прототипов и верстка:Наталья Спица.
Посібник “Чого не знає депутат?”виданий в рамках проекту “Посилення місцевої демократії”, який реалізується Інститутом Політичної Освіти за сприяння Національного Фонду підтримки демократії (NED
Введение.
Название этой книги является в некоторой степени провокацией. Во время работы над ее публикацией, авторы пытались взглянуть на депутата местного совета с позиции, которая позволила бы критично поговорить о его правах,статусе и законодательстве о местном самоуправлении.
В команде Института политического образования, который на протяжении 15 лет работает в области местного самоуправления и через образовательные мероприятия которого прошли более чем 7000 депутатов местных советов четырех созывов из разных уголков Украины, сформировался определенный образ так называемого «типичного депутата »,о которой мы хотим поговорить в этой книге.Экспертам Института часто приходится посещать различные местные советы,знакомится с их работой, общаться с депутатами и государственными служащими ,должностными лицами. И,не смотря на то,что Украина занимает большую территорию,различия,проблемы и качество местных советов в различных регионах очень похожи.
Заранее предупреждаем,что перед нами не в коем случае не стоит цель обидеть или унизить депутатов местных советов, так как мы знаем, что их вины в недостаточном уровне политического образования нет,кроме этого, многие из них постоянно занимаются самообразованием и при малейшей возможности принимают участие в различных мероприятиях, посвященных местным органам власти.
Недавно местные журналисты Волынской области сняли видеосюжет, содержание которого состояло в том ,что журналист,посетив пленарное заседание сесии областного Совета, в простой, но настойчивой форме,расспрашивал депутатов,о том,что они делают на этом заседании.Ответы депутатов,были типичными и одновременно потрясающими.Ни один из опрошенных депутатов не смог четко назвать свои права,описать свою работу. В основном они краснели,сердились,смущались,их удивлял сам вопрос "а что Вы делаете здесь,на сессии?",что,по их мнению,было наглым издевательством.Такие вопросы были для них крайне неожиданными и не естественными.
Оказалось, что большинство из опрошенных депутатов не готовы дать ответ о своих полномочиях,они их просто не имеют.
Выглядит этот опрос и смешно и грустно.Такое состояние является типичным для всех местных советов в целом.
Как уже упоминалось, эта книга не предназначен для поучений или критики в адрес депутатов местных советов.Основная идея-это разрушение мифов и манипуляций.Главы этой книги сформулированы таким образом,чтобы показать отрицательную практику,разрушить стереотипы,обнаружить ошибки.В конце концов,вся ценностьэтой книги является очевидной уже из содержания и названия глав.
В работе депутатов есть большое количество ложных представлений.
Например:
•некоторые депутаты считают поселкового,сельского,городского главу своим руководителем , или,по-крайней мере,лицом большего ранга,
с более высокими полномочиями;
•большая часть депутатов не видит существенной разницы между советом,исполнительным комитетом и органами исполнительной власти,
считая,что это одно и то же,просто имеет разные названия;
•распространенным считается отношение к исполнительному комитету как к органу,подчиненному городскому совету;
•многие депутаты считают, что деньги для решение определенной проблемы может выделить только мэр;
•заседание постоянных комиссий воспринимается как ненужная формальность;
•служащие совета, депутаты и общественность не видят разницы между словами сессия и пленарное заседание,не редко можно услышать выражение «решение сессии совета», «заседает сессия совета»,и т.д.;
•что уже говорить о общераспространенном отношении к местному совету как к «хозяйственному органу»,в котором нет места политике.
Описанные в этой книге рекомендации в большей мере касаются поселковых, сельских,городских,районных в городах советов,советов об'единенных громад. В нашем понимании районные и областные советы являются местными советами с «ограниченными» полномочиями,так как представляют не конкретную громаду,а лишь отдельную часть интересов громад-общие интересы громад района или области.При этом районные и областные советы не имеют избранных избирателями глав советов и сформированных исполкомов,не выполняют делегированные полномочия.
Прежде всего мы надеемся, что книга будет полезной для депутатов местных советов и их помощников.
Однако мы убеждены,что эта книга вызовет большую заинтересованность и у общественных деятелей, лидеров общественного мнения, активистов политических партий и других лиц, заинтересованных в механизмах осуществления местных власти и реализации прав депутатов местных советов.
Каждую главу книги можно читать отдельно,но все же лучше читать книгу полностью.
Приятного Вам прочтения,здоровой критичности и успехов в защите интересов местных территориальных громад.Мы работаем для вас!С наилучшими пожеланиями,
Сотрудники Института политического образования.
Глава 1. Депутат не знает,что он является властью.
Конечно,это провокативное утверждение,которое должно вызвать удивление и возмущение любого нормального депутата.Значит, давайте с этим разберемся.
Депутат не наделен особыми полномочиями, реализовывая которые он мог бы самостоятельно решить какие-либо вопросы жизнедеятельности громад( например, издать (подписать) распоряжение, приказ и т.д.). Как правило, депутат в устной или письменной форме обращается к различным должностным лицам, посещает различные органы, организации и предприятия с разнообразными просьбами, вытекающими из его депутатской деятельности.То есть, местный депутат видит свою работу как способ законного давления на субьектов властных полномочий, для того,что бы они приняли то или иное решение.
Не зря права депутата делятся на две основные группы прав - права в избирательном округе и права в совете и его органах.
Особой формой права депутата являются права депутата в других местных советах.
Таким образом,подавляющее большинство депутатов рассматривают себя как лицо,которое вправе направить депутатское обращение и депутатский запрос,а так же посещать властные кабинеты, для того,что бы «пробивать» вопросы ,имеющие общественное значение.Собственно,так и проходит депутатская каденция.
Депутатские обращения и запросы-это,конечно,важные,но не основные,и далеко не единственные полномочия депутата.Это вспомогательные инструменты в депутатской роботе.Депутат,который только пишет запросы и обращает внимание на важность проблемы,по существу не отличается от общественного деятеля.Задачи общественных лидеров- привлекать внимание,критиковать,проводить акции и др.Задача депутатов принципиально иная.Лицо,выбранное представителем громады и получивший статус депутата местного совета,должен осуществлять властные полномочия.
При этом,если в работе депутата и возникает необходимость в направлении обращений или запросов,то эти документы,в соответствии с законом,являются требованием депутата местного совета.Именно требованиями!
Потому что депутат,в отличие от общественного деятеля,не просит,а требует [Статті 13, 21 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»].
Крайне неестественно выглядят депутаты,которые обращаются с запросами и обращениями на имя мэра или служащих Совета,с просьбой «выделить деньги», «поспособствовать в решении проблемы" и т.д. Просто вдумайтесь, что депутат-лицо,которое участвует в принятии годового бюджета,внесении в него изменений,в создании органов совета и определение его структуры и штатного расписания.И это лицо,вместо использования своего права на внесение в совет соответствующих конкретных проектов решений, «перебрасывает» проблему на других лиц. При этом часто это приводит к забалтыванию,выхолащиванию или задавливанию проблемы.Такой подход,в большинстве случаев, ставит под сомнение эффективность решений и перспективу решения проблемы вообще.
То есть депутат,который действует,как классический представитель неправительственной (общественной) организации, на самом деле вредит громаде.Это связано с тем, что каждый должен делать свою работу:общественность должна привлекать внимание,а депутат- искать и принимать необходимые громаде решения.
Именно с этой целью депутату предоставлен целый ряд полномочий:
•право на внесение вопросов в повестку дня совета и его органов;
•право на внесение проектов решений в совет,а также изменения и дополнения в проекты,внесенных другими авторами;
•право на внесение проектов решений в органы совета(исполнительный комитет,органы исполнительной власти,постоянные,временные контрольные комиссии,другие комиссии);
•право участвовать в обсуждении(выступать,участвовать в дебатах,задавать вопросы,высказываться относительно персоналий),как в самом совете(пленарные заседания и заседания постоянных комисссий),так и в любых других органах совета;
•право решающего голоса в совете,и в органах совета,в состав которых входит депутат;
•право совещательного голоса депутата в органах советов,в состав которых он не входит;
•право на высказывание,предложение поправок и дополнения относительно повестки дня,очередности рассмотрения вопросов в совете,а также в любом из органов совета;
•право инициировать недоверие местному главе,инициировать роспуск любого органа,созданного советом,инициировать увольнение должностных лиц органа местного самоуправления;
*право инициировать отчет или информирование органов совета,его должностных лиц,а по вопросам компетенции совета-должностных лиц любых других предприятий, учреждений и организаций.
Все эти вышеперечисленные права и составляют основной стартовый капитал местных депутатов.Использование этих прав позволяет ему занять свою управляющую роль в местных органах власти,быть активным субъектом в нормотворческой деятельности совета,активно влияють на решение вопросов громады.Эти полномочия принципиально отличаются от прав общественных деятелей на доступ к публичной информации,направление обращений, заявлений,жалоб и на обжалование действий должностных лиц.
Депутат местного Совета должен помнить, что он является властью.
Глава совета имеет только один голос в совете, который имеет такой же вес,как и голос отдельного депутата.
Руководители органов исполнительной власти-являются обслуживающим персоналом в реализации полномочий депутата.
Депутат является ключевой фигурой в совете,который принимает решения путем голосования на пленарных заседаниях совета и заседаниях его органов.
Проведение заседаний депутатов (пленарное заседание, заседание постоянных и временных контрольных комиссий) является высшей формой представительских заседаний,это самое ценное,что есть в совете.Все усилия должностных лиц совета и технического персонала должны быть направлены на обеспечение работы депутатов,их эффективность и полноценность.
К сожалению,большинство депутатов не исполняет в полном обьеме своих полномочий, ограничиваясь лишь формальным посещением пленарных заседаний совета и голосованием за чужие проекты решений, без особых обсуждений. Большинство депутатских обращений часто являются только имитацией работы и демонстрацией «активности» депутата.Это вызывает состояние, в котором депутат является всего лишь «гостем совета». Нередко можно услышать от должностных лиц совета, председательствующего на заседании, или присутствующих граждан, высказывания в адрес депутатов:«сколько можно уже сидеть,не мешайте совету работать,голосуйте быстрее и уходите».Все это последствия бездействия депутатов при осуществления ими своих прав. Также на такое положение дел влияет и низкий уровень образованости общественности и служащих советов.
Мы надеемся на то,что высказанные выше мысли,позволят более широко взглянуть на статус и полномочия депутатов местных советов.Возможно,для кого-то,написанное в этой главе,будет стимулом изменить себя как депутата или возможностью влиять на других лиц.
В следующих главах будет уделено внимание наиболее важным правам и обязанностям депутатов.
Киев-2016.
Над изданием работали эксперты Института политического образования :Андрей Осипов (автор);Андрей Странников;Любомир Гойсак;Александр Солонтай.
Ответственный за выпуск:Любомир Гойсак.
Автор фотографии:Юрий Рымарь
Дизайн, создание прототипов и верстка:Наталья Спица.
Посібник “Чого не знає депутат?”виданий в рамках проекту “Посилення місцевої демократії”, який реалізується Інститутом Політичної Освіти за сприяння Національного Фонду підтримки демократії (NED
Введение.
Название этой книги является в некоторой степени провокацией. Во время работы над ее публикацией, авторы пытались взглянуть на депутата местного совета с позиции, которая позволила бы критично поговорить о его правах,статусе и законодательстве о местном самоуправлении.
В команде Института политического образования, который на протяжении 15 лет работает в области местного самоуправления и через образовательные мероприятия которого прошли более чем 7000 депутатов местных советов четырех созывов из разных уголков Украины, сформировался определенный образ так называемого «типичного депутата »,о которой мы хотим поговорить в этой книге.Экспертам Института часто приходится посещать различные местные советы,знакомится с их работой, общаться с депутатами и государственными служащими ,должностными лицами. И,не смотря на то,что Украина занимает большую территорию,различия,проблемы и качество местных советов в различных регионах очень похожи.
Заранее предупреждаем,что перед нами не в коем случае не стоит цель обидеть или унизить депутатов местных советов, так как мы знаем, что их вины в недостаточном уровне политического образования нет,кроме этого, многие из них постоянно занимаются самообразованием и при малейшей возможности принимают участие в различных мероприятиях, посвященных местным органам власти.
Недавно местные журналисты Волынской области сняли видеосюжет, содержание которого состояло в том ,что журналист,посетив пленарное заседание сесии областного Совета, в простой, но настойчивой форме,расспрашивал депутатов,о том,что они делают на этом заседании.Ответы депутатов,были типичными и одновременно потрясающими.Ни один из опрошенных депутатов не смог четко назвать свои права,описать свою работу. В основном они краснели,сердились,смущались,их удивлял сам вопрос "а что Вы делаете здесь,на сессии?",что,по их мнению,было наглым издевательством.Такие вопросы были для них крайне неожиданными и не естественными.
Оказалось, что большинство из опрошенных депутатов не готовы дать ответ о своих полномочиях,они их просто не имеют.
Выглядит этот опрос и смешно и грустно.Такое состояние является типичным для всех местных советов в целом.
Как уже упоминалось, эта книга не предназначен для поучений или критики в адрес депутатов местных советов.Основная идея-это разрушение мифов и манипуляций.Главы этой книги сформулированы таким образом,чтобы показать отрицательную практику,разрушить стереотипы,обнаружить ошибки.В конце концов,вся ценностьэтой книги является очевидной уже из содержания и названия глав.
В работе депутатов есть большое количество ложных представлений.
Например:
•некоторые депутаты считают поселкового,сельского,городского главу своим руководителем , или,по-крайней мере,лицом большего ранга,
с более высокими полномочиями;
•большая часть депутатов не видит существенной разницы между советом,исполнительным комитетом и органами исполнительной власти,
считая,что это одно и то же,просто имеет разные названия;
•распространенным считается отношение к исполнительному комитету как к органу,подчиненному городскому совету;
•многие депутаты считают, что деньги для решение определенной проблемы может выделить только мэр;
•заседание постоянных комиссий воспринимается как ненужная формальность;
•служащие совета, депутаты и общественность не видят разницы между словами сессия и пленарное заседание,не редко можно услышать выражение «решение сессии совета», «заседает сессия совета»,и т.д.;
•что уже говорить о общераспространенном отношении к местному совету как к «хозяйственному органу»,в котором нет места политике.
Описанные в этой книге рекомендации в большей мере касаются поселковых, сельских,городских,районных в городах советов,советов об'единенных громад. В нашем понимании районные и областные советы являются местными советами с «ограниченными» полномочиями,так как представляют не конкретную громаду,а лишь отдельную часть интересов громад-общие интересы громад района или области.При этом районные и областные советы не имеют избранных избирателями глав советов и сформированных исполкомов,не выполняют делегированные полномочия.
Прежде всего мы надеемся, что книга будет полезной для депутатов местных советов и их помощников.
Однако мы убеждены,что эта книга вызовет большую заинтересованность и у общественных деятелей, лидеров общественного мнения, активистов политических партий и других лиц, заинтересованных в механизмах осуществления местных власти и реализации прав депутатов местных советов.
Каждую главу книги можно читать отдельно,но все же лучше читать книгу полностью.
Приятного Вам прочтения,здоровой критичности и успехов в защите интересов местных территориальных громад.Мы работаем для вас!С наилучшими пожеланиями,
Сотрудники Института политического образования.
Глава 1. Депутат не знает,что он является властью.
Конечно,это провокативное утверждение,которое должно вызвать удивление и возмущение любого нормального депутата.Значит, давайте с этим разберемся.
Депутат не наделен особыми полномочиями, реализовывая которые он мог бы самостоятельно решить какие-либо вопросы жизнедеятельности громад( например, издать (подписать) распоряжение, приказ и т.д.). Как правило, депутат в устной или письменной форме обращается к различным должностным лицам, посещает различные органы, организации и предприятия с разнообразными просьбами, вытекающими из его депутатской деятельности.То есть, местный депутат видит свою работу как способ законного давления на субьектов властных полномочий, для того,что бы они приняли то или иное решение.
Не зря права депутата делятся на две основные группы прав - права в избирательном округе и права в совете и его органах.
Особой формой права депутата являются права депутата в других местных советах.
Таким образом,подавляющее большинство депутатов рассматривают себя как лицо,которое вправе направить депутатское обращение и депутатский запрос,а так же посещать властные кабинеты, для того,что бы «пробивать» вопросы ,имеющие общественное значение.Собственно,так и проходит депутатская каденция.
Депутатские обращения и запросы-это,конечно,важные,но не основные,и далеко не единственные полномочия депутата.Это вспомогательные инструменты в депутатской роботе.Депутат,который только пишет запросы и обращает внимание на важность проблемы,по существу не отличается от общественного деятеля.Задачи общественных лидеров- привлекать внимание,критиковать,проводить акции и др.Задача депутатов принципиально иная.Лицо,выбранное представителем громады и получивший статус депутата местного совета,должен осуществлять властные полномочия.
При этом,если в работе депутата и возникает необходимость в направлении обращений или запросов,то эти документы,в соответствии с законом,являются требованием депутата местного совета.Именно требованиями!
Потому что депутат,в отличие от общественного деятеля,не просит,а требует [Статті 13, 21 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад»].
Крайне неестественно выглядят депутаты,которые обращаются с запросами и обращениями на имя мэра или служащих Совета,с просьбой «выделить деньги», «поспособствовать в решении проблемы" и т.д. Просто вдумайтесь, что депутат-лицо,которое участвует в принятии годового бюджета,внесении в него изменений,в создании органов совета и определение его структуры и штатного расписания.И это лицо,вместо использования своего права на внесение в совет соответствующих конкретных проектов решений, «перебрасывает» проблему на других лиц. При этом часто это приводит к забалтыванию,выхолащиванию или задавливанию проблемы.Такой подход,в большинстве случаев, ставит под сомнение эффективность решений и перспективу решения проблемы вообще.
То есть депутат,который действует,как классический представитель неправительственной (общественной) организации, на самом деле вредит громаде.Это связано с тем, что каждый должен делать свою работу:общественность должна привлекать внимание,а депутат- искать и принимать необходимые громаде решения.
Именно с этой целью депутату предоставлен целый ряд полномочий:
•право на внесение вопросов в повестку дня совета и его органов;
•право на внесение проектов решений в совет,а также изменения и дополнения в проекты,внесенных другими авторами;
•право на внесение проектов решений в органы совета(исполнительный комитет,органы исполнительной власти,постоянные,временные контрольные комиссии,другие комиссии);
•право участвовать в обсуждении(выступать,участвовать в дебатах,задавать вопросы,высказываться относительно персоналий),как в самом совете(пленарные заседания и заседания постоянных комисссий),так и в любых других органах совета;
•право решающего голоса в совете,и в органах совета,в состав которых входит депутат;
•право совещательного голоса депутата в органах советов,в состав которых он не входит;
•право на высказывание,предложение поправок и дополнения относительно повестки дня,очередности рассмотрения вопросов в совете,а также в любом из органов совета;
•право инициировать недоверие местному главе,инициировать роспуск любого органа,созданного советом,инициировать увольнение должностных лиц органа местного самоуправления;
*право инициировать отчет или информирование органов совета,его должностных лиц,а по вопросам компетенции совета-должностных лиц любых других предприятий, учреждений и организаций.
Все эти вышеперечисленные права и составляют основной стартовый капитал местных депутатов.Использование этих прав позволяет ему занять свою управляющую роль в местных органах власти,быть активным субъектом в нормотворческой деятельности совета,активно влияють на решение вопросов громады.Эти полномочия принципиально отличаются от прав общественных деятелей на доступ к публичной информации,направление обращений, заявлений,жалоб и на обжалование действий должностных лиц.
Депутат местного Совета должен помнить, что он является властью.
Глава совета имеет только один голос в совете, который имеет такой же вес,как и голос отдельного депутата.
Руководители органов исполнительной власти-являются обслуживающим персоналом в реализации полномочий депутата.
Депутат является ключевой фигурой в совете,который принимает решения путем голосования на пленарных заседаниях совета и заседаниях его органов.
Проведение заседаний депутатов (пленарное заседание, заседание постоянных и временных контрольных комиссий) является высшей формой представительских заседаний,это самое ценное,что есть в совете.Все усилия должностных лиц совета и технического персонала должны быть направлены на обеспечение работы депутатов,их эффективность и полноценность.
К сожалению,большинство депутатов не исполняет в полном обьеме своих полномочий, ограничиваясь лишь формальным посещением пленарных заседаний совета и голосованием за чужие проекты решений, без особых обсуждений. Большинство депутатских обращений часто являются только имитацией работы и демонстрацией «активности» депутата.Это вызывает состояние, в котором депутат является всего лишь «гостем совета». Нередко можно услышать от должностных лиц совета, председательствующего на заседании, или присутствующих граждан, высказывания в адрес депутатов:«сколько можно уже сидеть,не мешайте совету работать,голосуйте быстрее и уходите».Все это последствия бездействия депутатов при осуществления ими своих прав. Также на такое положение дел влияет и низкий уровень образованости общественности и служащих советов.
Мы надеемся на то,что высказанные выше мысли,позволят более широко взглянуть на статус и полномочия депутатов местных советов.Возможно,для кого-то,написанное в этой главе,будет стимулом изменить себя как депутата или возможностью влиять на других лиц.
В следующих главах будет уделено внимание наиболее важным правам и обязанностям депутатов.